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    003081096/202007-00037
  • 信息分类:

    负责人解读/政务公开
  • 发布机构:

    当涂县司法局
  • 生成日期:

    2020-07-07
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  • 信息来源:

    当涂县司法局
  • 关键词:

    合法  程序  ldquo  方面  rdquo  
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【主要负责人解读】当涂县司法局局长鲍来祥:解读《2019年安徽法院行政件司法审查报告》

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2020525日,安徽省推进依法行政工作领导小组办公室转发了省高级人民法院《2019年安徽法院行政案件司法审查报告》,要求各地区各部门认真对照、全面分析,找准短板和弱项,采取针对性举措,狠抓整改落实。根据会议安排,现将《2019年安徽法院行政案件司法审查报告》主要精神解读如下:

一、行政执法存在的主要问题分析

2019年,部分行政机关在作出行政行为时仍存在超越法定职权、违反法定程序、主要证据不足、适用法律错误、违反诚信原则等情形,尤其是在败诉案件比率较高的土地资源、城建拆迁、环境保护、招商引资等行政管理领域,行政执法仍存在较多薄弱环节,应予高度关注。

(一)农村集体土地征收与补偿方面

1.违反法律规定实施征地行为。主要情形有1)未批先征;(2)少批多征(少批多占);(3)以租代征、先租后征。有的地方政府为了使用集体土地,与村集体签订长期的土地使用合同或租赁合同,以向村民支付生活费、土地租赁费、土地流转费等形式达到实质上征地的目的;(4) 搭车征收。有的地方政府对城乡结合部的集体土地以棚户区改造的名义发布征收公告后直接实施征收;还有的地方政府以房屋征收决定的方式,对国有土地上的房屋和农村集体土地一并进行征收。此外,还有的地方政府通过调整或局部调整土地利用总体规划,将基本农田调整为非基本农田,进而办理农用地转用手续,规避国务院征收基本农田的审批权限。

2.征地实施程序不规范。主要体现在1)与国有土地上房屋征收程序混用;(2)征地公告不规范、公告方式不透明、公告内容不完整;(3)不依法听取意见和举行听证;(4)对被征收房屋选择性地认定违章建筑,即将拒不签订补偿安置协议的土地使用权人的房屋选择性地认定为违章建筑并进行拆除,实质上是以拆违代替征收。

3.征地补偿安置标准不公平或未落实到位。征收土地的补偿项目包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等,此外,征收集体土地还应当安排被征地农民的社会保障费用。因为土地补偿费产生争议的主要原因有两个,一方面,土地补偿标准与土地征收后市场交易的价值差距越来越大,有限货币补偿不足以体现土地的实际价值,不能弥补失地农民的功能性损失,被征地农民难以共享土地增值红利,进而产生不平衡心理;另一方面,目前土地管理法律规定,土地补偿款由村集体统一分配,实践中,有的村民被征地后只能调整获得较少的耕地或无法再获得耕地,但却要与其他有耕地的村民一起分配土地补偿款,产生不公平。

对于农村住宅的补偿,全省各地市基本都就集体土地征收补偿安置制定了规范性文件。但在具体实施过程中,经常会出现同一地市或同一县、区甚至相邻村居、同一项目的征地补偿安置标准不一致的情形,致使被征地农民认为不公平而引发纠纷。从具体的补偿、安置标准看,各地也是操作不一,大多是结合被安置人口数和被征收住宅面积,采取人口安置+房屋重置价补偿"的方式予以补偿安置,也有些地方政府采取国有土地上房屋征收的拆一还一补偿方式。补偿安置标准不一,给法院处理相关案件带来很大难度。此外,补偿款发放不透明、不及时,农民在交出土地、迁出房屋后,补偿款未足额到位,安置地点或安置房屋迟迟无法落实,被征地农民的权益无法得到充分保障,也易产生纠纷。

(二)国有土地上房屋征收与补偿方面

1.征收决定不符合公共利益需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,征收房屋的前提条件,必须是为了公共利益的需要。实践中,很多地方政府常以建设保障性安居工程、旧城区改建名义决定征收房屋,并将征收后的土地直接用于商业开发或待地价上涨后再行出让,将被征收人安置至较远、较差地段,从而引发纠纷。

2.征收程序不符合法律规定。一是征收补偿方案缺乏论证、征求意见环节。二是征收补偿费用未专户存储,又无法证明征收补偿费用能足额到位。三是对被征收房屋的调查登记不细致。征迁工作人员在前期摸底调查工作中,存在错列、遗漏安置对象、房屋性质、用途和面积登记错误等问题,或与被征收人签订补偿协议后,又以前期调查事实有误拒绝履行协议,有损政府公信力。

3.征收补偿安置不合理、不及时。实践中,引发争议的主要情形:一是被征收房屋的评估价格不能体现其市场价值。二是被征收人对货币补偿和产权调换的选择权被侵犯。有的市县政府在征收补偿方案和征收补偿决定中仅明确一种补偿方式;有些虽赋予了被征收人选择权,但主动权掌握在征收机关手中。三是市县级政府未及时签订补偿协议或作出补偿决定。少数征收决定和补偿决定间隔时间较长,评估时点和补偿时点相差数年之久。

4.未补偿即强制搬迁的情况较多。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。但行政机关常为了追求效率,违反先补偿、后搬迁的程序要求实施强制拆除。相关违法情形主要有:其一,在未与被征收人达成征收补偿安置协议,也未作出征收补偿决定或在被征收人就征收补偿决定申请行政复议或进行行政诉讼的过程中,即实施强制拆除行为。其二,在强制拆除的过程中,未采取正当程序对被征收房屋内的物品进行登记、运输和保存,未记录搬迁过程,有的行政机关甚至采取置屋内物品于不顾直接将房屋推倒等简单粗暴的拆除方式,引起被征收人的强烈不满。其三,实施强制搬迁后,不及时与被征收人进行对接,协商补偿、赔偿事宜,易激化被征收人的对立情绪。其四,强制搬迁行为发生后,有的市县政府或征收部门等否认实施了强制搬迁,有的甚至故意不作出书面决定或者雇用案外人强制搬迁,以规避强制搬迁的赔偿责任。

(三)涉环保整治行政执法方面

环保整治是推动生态文明体制机制改革的一项重大举措,切实解决了一大批群众身边的突出环境问题。随着环保整治力度的加大,由此引发的行政处罚、行政许可、行政强制、行政补偿和赔偿等案件呈上升趋势。人民法院在处理过程中常处于两难境地。一方面,对行政机关在落实环保政策过程中实施的切实影响企业权益的行政行为,人民法院不予受理于法无据,对一些存在不符合法定程序等违法情形的行政行为不依法判决,法律效果不好;另一方面,环保整治利国利民,但整改工作一般都有时限、督查等方面的要求,行政机关难以完全按照正当程序原则去实施,一旦形成诉讼,大量判决行政机关败诉,社会效果不好。此类行政执法存在的主要问题有:

1.执法方式简单机械。有的行政机关在落实环保整改要求时,未从实际出发,分类整改,未厘清合法与非法的界线,不区分企业是否具有合法手续、是否达到生态环保要求等,直接一刀切地责令停业、关闭、拆除,甚至有的企业按照行政机关的要求经过几轮整改、转产并经过环保验收后仍被责令关闭。这种执法方式,不利于保护企业的合法产权,易引发纠纷。

2.违反法定程序。在作出行政处罚决定前未按照行政处罚法的规定给予当事人陈述、申辩、听证等权利;在对建筑物、构筑物、设施设备等实施强制拆除前未按照行政强制法的规定予以催告,有的行政机关甚至在责令当事人自行拆除的期限内或当事人申请行政复议或提起行政诉讼的过程中即实施强制拆除。

3.补偿、赔偿不及时。大部分企业能理解环境保护的意义,也愿意为改善环境,依照有关规定或者按照政府部署实施转产、搬迁、关闭,其对相关行政行为提起诉讼并非对行政行为本身不服,而是为了获得一定的补偿。实践中,有的行政机关对相关区域内被关闭的企业实施刀切地不予补偿或仅予以一定数量补偿,又或者在拆除时承诺补偿,但拆除后不予履行。另,有的行政行为被生效裁判确认违法后,行政机关仍不及时协商解决赔偿事宜,导致企业损失加重,矛盾激化。

(四)签订和履行行政协议方面

自行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围以来,我省的行政协议纠纷主要发生在土地、房屋等征收征用补偿,国有土地使用权、矿业权等国有自然资源使用权出让,政府特许经营协议,政府与社会资本合作协议等四个方面。行政机关在订立、履行、变更、解除行政协议等环节主要存在以下问题:

1.行政协议内容不符合法律规定或与事实不符。有的行政机关在招商引资的过程中为了吸引资本,不惜在土地、税收、财政补贴等方面向企业许诺一些不符合法律规定的奖励政策或优惠政策,这些政策后又因违反法律、行政法规强制性规定等原因不能履行而引发纠纷。

2.履行行政协议未完全做到守信践诺。个别行政机关在履行行政协议的过程中随意改变协议内容或者违背协议约定,损害行政相对人利益,致矛盾产生。有的协议约定,由政府向企业提供土地,但经常会出现政府未按约定的性质、面积等提供土地,或在地价、市场等形势变化后不愿提供土地;有的行政机关通过不予办理或不协助办理相关证照的方式,直接或变相地违背协议约定,影响政府的公信力。

3.变更、解除行政协议未能依法、依约给予补偿、赔偿。基于行政协议和行政管理的公共利益目的,一般认为应当赋予行政机关单方变更权或解除权,即通常说的行政优益权。但行政优益权的行使应当符合一定条件,即必须是为了公共利益。但有的行政机关在作出单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为时,并非基于公共利益考虑,且行政机关变更、解除行政协议后并未及时就该行为给协议相对人造成的损害予以补偿或赔偿。

二、上级整改落实要求

(一)切实提高依法行政自觉。政府及其部门要坚持依法行使政府职权,积极构建全省一单权责清单制度体系,防止越权执法,确保政府在法治轨道上行使行政权力。在依法行使政府职权同时要充分考虑公共利益需要,注重保护行政相对人的合法权益。

(二)切实遵循依法决策程序。要严格落实重大行政决策程序法律制度,充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用,建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度。要全面推行行政规范性文件合法性审查机制,凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件,未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提请审议。

(三)切实规范行政执法行为。要全面推行行政执法三项制度,重点推进执法公示和重大执法决定法制审核制度,将行政执法活动置于全社会监督之下,提高行政执法活动透明度。要加强行政执法人员管理,对于违法违规的行政执法人员,严格责任追究。

(四)切实提高行政诉讼出庭应诉率。要加强和改进行政应诉工作,认真贯彻落实《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》,各级行政机关负责人要依法出庭应诉,直接面对当事人诉求。行政机关负责人出庭应诉率将作为本年度法治政府建设考核的重要指标之一,加大考核分值。

(五)切实加强组织领导。政府及其部门主要负责同志要认真贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》精神,切实履行法治政府建设重要组织者、推动者和实践者职责。要全面完成《法治政府建设实施纲要(2015- -2020年》各项目标任务,确保年底前与全国同步建成法治政府。要进一步加强政府诚信建设,完善政府守信践诺机制,依法履行行政协议,充分保护协议相对方的合法利益,促进社会诚信体系建设。

三、我县进一步加强依法行政的建议

(一)深入学习并贯彻《报告》。组织全县各乡镇、园区、各部门认真学习、领会《报告》内容,提高政治站位,积极开展推进建设法治政府工作。今年,基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

(二)维护行政管理秩序的同时注重保护相对人合法权益。各行政机关作出行政行为时,尤其是实施涉及相对人房屋、土地等物权的行政征收、行政强制等行为时,一定要慎重对待相对人合法的、正当的权益,科学执法、公正执法。

(三)提高行政管理效率的同时注重遵循法定程序。行政执法人员作出行政行为时应严格遵守法定程序,尤其是在实施强制搬迁、强制关闭、强制拆除等涉及物权甚至人身自由权且具有不可逆性的行政行为时,更应当严格遵循法律规定的程序。在法律法规对执法程序没有作出明确规定时,也应当坚持正当程序原则,依法保障相对人、利害关系人的知情、陈述、申辩、听证等程序性权利,并在事后为相对人提供相应的救济途径等。

(四)创新行政管理方式的同时注重守信践诺。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调,要完善政府守信践诺机制、大力推进法治政府和政务诚信建设。行政协议成为一种特殊的行政管理方式,行政机关既是行政管理活动的主体,也是协议的一方当事人,要求各行政机关在依法的同时还需依约,各级行政机关必须带头严格守信践约,充分保护协议相对方的合法利益,促进整个社会诚信体系的建设。

(五)增强行政管理灵活性的同时注重规范性文件的科学性和统一性。政府及其部门要进一步完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,确保规范性文件的科学性和统一性。加强规范性文件备案审查,把所有规范性文件纳入备案审查范围。

(六)强化出庭应诉能力建设的同时注重推动行政争议实质性化解。各级行政机关负责人要进一步提高出庭应诉的主动性、自觉性,通过出庭参加诉讼,增强应诉能力,做到既出庭、又出声。要针对行政争议中反映出的行政执法中的问题,健全依法化解纠纷机制,推动行政争议实质性化解,尤其是要加强对土地和房屋征收、生态环境保护、食品药品安全、网络安全等方面重点问题的治理,从源头上预防和减少纠纷的产生。

 

信息发布:当涂县司法局 信息审核: 当涂县司法局